新预算法开启改革新政拳

核心提示:经过20年后首次大修，新版预算法将于2015年1月1日实施。前后四次审议，几易其稿，它终究要以“焕然一新”的面目出现在公众面前。

8月 1日，预算法修改案在人大第四次审议中以高票取得表决通过。经过20年后首次大修，新版预算法将于2015年1月1日实行。前后四次审议，几易其稿，它终究要以 焕然一新 的面目出现在公众面前。

预算法有 经济宪法 之称。1994年，现行预算法通过，但是作为国家基本财政法，其中一些条款早已不适应现实时局的需要，暴露出诸多问题，使得侵占公众利益的 灰色 行动得以有漏洞可钻。

一国预算，既是财政运行基础，也直接间接地关系着每个人的切身利益。对它的讨论早已经不是专业性范畴的话题，而是广泛进入到百姓视野。在修改草案二审及3审期间， 公开预算 ， 晒政府账目 ，诸如此类的近百十万条公众意见纷至沓来。

但是，自从2004年启动一审修改，其过程就一波三折，步履艰难。十年来，政府部门，人大立法机构，以及专家学者间，参与起草各方尚难以达成共识。历经利益博弈，拖延搁置。

6月 0日，中央政治局通过了财税体制改革总体方案，为预算法最终通过打开了闸门。 新预算法较现行预算法有诸多进步之处，是对财税体制改革的密切跟进，也及时呼应了社会普遍关切的问题 ，外界大多如此评论。

但不可否认，其中也有更实际的问题难以躲避，比如：预算公开到甚么程度？政府的钱袋子能否得到收紧？这些关键点怎样破题，一部法律的出台还远远不够，还有待实践的检验。

政府收支全部纳入预算

有人这样形容政府部门一年一度的预算报告： 行内人搞不清，行外人看不懂 。对于行外人来说，预算报告过于晦涩含糊，玩 数字游戏 。但对业内人士来讲，则是每年度人大会上的地方政府部门预算报告，与其当年的全部预算计划其实不完全相符。政府收支并不完全等同于财政收支，因为政府收支没有全部纳入预算管理，导致这是笔糊涂账。

在目前的政府预算中，只有公共财政预算规范性程度较高，而其它三类并行预算，也就是 政府性基金预算 、 国有资本经营预算 、 社会保险基金预算 管理仍不规范，没法与 一般公共预算 衔接。

预算法修改后，明确要求建立全口径预算管理制度，对4类预算明确规定编制原则。还要求本级 一般公共预算 支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

200 年，中央提出 实行全口径预算管理 的改革目标，在技术与理论层面 全面取消预算外资金 。但在现实层面，在现有预算格局下，还难以实现。此次将其写入法律条文，使全口径有法可依，保证了预算制度运行的规范性 ，副研究员张德勇表示。

他表示，从这一角度，实现所有财政资金收支都进入法定程序，接受人大监督审核。哪怕有任何一笔政府性资金没有纳入预算管理，都不能算实现全口径。对细化预算编制有了明确规定，对每笔资金的使用了解得更加清楚。

强化预算 硬束缚

在财税体制改革逐渐推进下，预算法也应该顺应改革潮流，重新定位：以前是政府怎么 管 钱袋子，现在要转变为束缚政府用钱袋子。虽看上去只是几字之差，实际上意义相差很大。

在中国法学会财税法会研究会常务理事兼副会长周序中看来，现行预算法更侧重于从经济运行角度对预算制度的管理，而缺少法律追责条款，无法真正监督和约束政府开支。

比如，各地政府部门有多少私房钱， 小金库 难以算清。这类现象 一方面是由于地方政府不履行每一年人大预算，盲目追求预算超收；另一方面，对超越预算的收入有较大的自由裁量权，疏忽预算监督，对预算 红线 任意突破。 周序中表示，形形 拿不上台面 的帐长时间游离在预算以外，脱离了人大每年度对预算进行的审批监督，没法反应出真正的地方财政收支问题。

预算法修改后，提出建立跨年度预算平衡机制，设置预算稳定调理基金。 如果预算超收也不能随意花钱，而是用来抵之前赤字。 周序中表示， 从制度上来说，旨在改变在现行体制下政府花钱不用审批，事后又马后炮的行动，遏制了超收和随便支出可能，有一定的机制效应。

对一部法律来说，光有 授权条款 还不够，还应增加追责条款，同时加强人大部门及公众的监督力量，以法律束缚政府收支行动，监督政府花钱，周序中表示。

地方发债松口

对于公众关心的地方债管理等问题，修订后的预算法也有所回应。

在现行预算法中，对地方借债行动做出限制性规定：各地方政府预算按量为出，不列赤字。

随着对基础设施建设等项目的投入不断加大，一些地方政府因此背上了沉重的债务。各地举债脚步并没有放慢。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产组成地方融资平台，很快债台高筑，债务风险不断加大。预计2015年为解决地方融资缺口的 地方债 发行规模最多可能到达1万亿元。

一直以来，对于地方举债该不该开闸，是 堵 还是 疏 ，各方存在争议。在预算法的修订进程中也体现了这种摇摆不定的态度。2011年，预算法初次审议稿曾允许地方政府发债，但尔后的二审稿中重新恢复不准地方自行发债的规定，引来无数拍砖，被指责为历史 退步 。3审稿中再次松口，允许有限赋予地方发债权。

有限 赋予发债的说法，在新预算法中得到明确，但对地方债务发债主体以及发债资金的范围和用处作出规定：在一般公共预算中必需的建设投资的部份资金，可以通过举债的形式解决，资金用处只能用于公益性资本支出。

这相当于为地方发债开了一道小门，对长期以来不能定性的地方债务问题做出了清晰回答。 张德勇表示。

新预算法亮点在于，申请发行地方债需由中央规定上限，接受地方人大审批，并肯定实际地方举债规模，这有利于人大部门的实际效力，加强对政府的约束监督。 周序中表示。

而对明确举债的用处应当是 预算中必需的建设投资的部分资金 ， 只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出 这一说法，周序中又表示了自己的疑惑，在这一新规中， 对于什么是 公益性 的定义难以界定，具体到每一个项目时，应该发挥人大的工作职能，由地方人大评估把关。

转移支付有评估和退出机制

现行的专项转移支付制度缺少审批评估环节，一些地方政府争相 跑部钱进 ，构成只要多向上级跑，取得补助就越多的心理。所以虽然2006年财政部已出台《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效其实不显著。

据业内人士观察，目前几乎所有的政府支出科目都有专项拨款。而且这些项目主要由政府各部委按照 条条 管理转移到下级政府，强化了部门利益。

修改后的预算法明确规定转移支付应当以一般性转移支付为主体；设立专项转移支付只能根据法律、行政法规和国务院的规定，不能随随便便设等。

实际上，预算法修正案进入四审时，新增 增加专项转移支付制度的评估、退出机制 的内容。周序中表示，专项转移支付设立属于 一事1议 性质，需健全评估及审批进程，明确专项的设立和取消环节，才可以减少中央部门对地方事权的不适当干预。

但在有关规定条文中也有多处有待细化改进。比如针对专项转移支付的设立， 不得要求下级提供配套资金，除按国务院的规定上下级共同承当的事项除外 的新规，对国务院做出规定有何依据，遵循何种标准等环节，都没有提及。

这些 授权 条款的制定不可避免，但如果过多，有可能加大其部门 自由裁量权 ，反而适得其反，不利于实现透明公然。 周序中表示，更从加强专项审批评估的制度性入手，建立专项支付 清单 ，明确审批评估标准，或许更加可行。

加强人大及公众的监督气力

实际上，预算法修订进程缓慢，最大的难点是政府与立法机关之间关系的调剂。曾有专业人士表示，预算法修订就像夹生饭：立法机关强调要加强预算监督，财政部门则强调部门权力和利益，致使预算法修订上不来，下不去，难以顺利按人大的计划完成修订。

权大还是法大 的现实命题在预算法修订进程中不无体现。在目前的体制框架下，国家行政的权力过大，立法机构人民代表大会权力过小。立法机关在权力机关眼前话语权不强，难以构成有效监督和制衡。在修订进程中，各方博弈激烈，这从二审修改稿中可见一斑。

现行预算法是一部从财政运行或管理角度立法的法律，离真正法制化还有距离。这种多年形成的思惟行动惯性在此次预算法修订中照旧难掩痕迹。 周序中表示。

但从预算法3审稿开始，预算法开始赋予各级人大财经委或者相干专门委员会，在代表全部大会前，对本级预算草案、上年预算执行情况、预算调剂方案和决算草案进行初步审查的权限。

修改后的预算法在强化人大对预算审查监督方面进行了多处细化：将两会前全国人大财政经济委员会初审中央预算草案时间由现行规定的会前 0天，提前到会前45天；新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见；明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。

行将到来的新《预算法》是对近年来的财政预算管理改革实践的呼应。从立法层面建立系统的、完善的全口径预决算体系，进一步扩大人大审查监督的范围等等有力举措，无疑为财政预算制度新政拉开了大幕。

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